新时期农村经营管理工作与农村经营管理体系建设
作者:河南省焦作市农经站 田 友   发布时间:2016-02-18   来源:中国农经信息网   浏览次数:15322

  在整个国家的“三农”工作体系中,农业部门承担的工作无疑是最重也是最基础的。农业部门内部的工作从总体属性上分类可分为农业生产管理和农村经营管理两大类,前者属于农业生产力发展和提高的范畴,工作的目标是保障农产品供给的数量和农产品的质量和安全,而后者属于农业、农村内部生产关系调节指导的范畴,工作的目标是如何调节农业、农村内部的各种关系,主动适应农业经营、农村生产力的发展需求,充分发挥生产力的最大潜力,推动农村社会进步,构建“四化”协调发展的新局面。随着我国农业生产力水平的提高和农村改革的全面深化,农村经营管理工作面临前所未有的新形势、新内容、新挑战,农村经营管理体系建设也迎来了难得的发展机遇。

  一、新时期的农村经营管理工作

  1、建国以来农村经营管理工作的沿革

  建国以来我国的农村经营管理工作大体上可分为改革开放前后两个阶段。改革开放前在人民公社“三级所有、队为基础”的经营体制下,农村经营管理工作的任务有两项,一是指导生产大队和生产队的年度收益分配,包括收益分配方案的审批,落实生产计划,下达并完成国家粮食征购任务;二是指导管理农村会计队伍,承担对生产大队和生产队会计的业务培训和管理,搞好村组一级的核算。当时有一种形象说法是农村财务管理是农经工作者的看家本领。改革开放后农村经营管理的工作面逐步拓宽,工作重点不断转移。随着家庭联产承包责任制的落实,上世纪八、九十年代农村经营管理工作重心由财务管理、收益分配管理转到了落实家庭联产承包经营制度、维护农民权益、保持农村集体资产保值增值上来,出现了农村合作基金会繁荣的短暂局面。进入新世纪随着农村改革的深入,农村土地承包及土地流转管理、农村集体资产与财务管理、农民负担监督管理、指导农民合作组织、指导农业产业化、指导农业社会化服务体系建设成为农村经营管理工作的重心,也就是所谓的“三大管理、三项指导”,农经工作涉及面广了、任务增加了。近年来一些工作又随着改革的不断深化内容不断拓宽延伸,比如下步将开展的农村集体资产产权制度改革、农村土地承包纠纷调解仲裁、健全完善农业社会化服务体系工作等将成为农村经营管理工作新的中心。

  2、新时期农村经营管理工作面临的任务

  一是维护农民的土地承包经营权利,保持农村基本经营制度的稳定并长久不变。随着我国农村基本经营制度由改革开放初期的“以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制”到党的十五届三中全会提出的“以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制”再到党的十七届三中全会提出的“以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制要保持稳定并长久不变”和党的十八届三中全会提出的农村经营体制改革要以 “以家庭经营”为基础的演变,我国的农村经营体制改革逐步深化。新时期坚持“家庭经营”基础地位最重要的工作是维护农民的土地承包经营权力,保持农村基本经营制度稳定并长久不变。这就要求农村经营管理工作者要把农村土地承包管理工作提高到一个新层次、新水平。搞好农村土地承包管理工作确权登记颁证是前提、规范流转行为是基础、合同管理是手段、建立流转市场是关键、纠纷调解仲裁是保障。必须集中一段时间对农民承包土地进行确权登记颁证,彻底解决农户承包土地面积不准、四至不清、空间位置不明确、登记簿不健全等问题,为开展土地经营权流转发展适度规模经营、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据;通过确权登记颁证建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度,确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利;通过确权登记颁证建立健全土地承包经营权信息应用平台,实现对土地承包合同、登记簿和权属证书管理的信息化。必须建立完善县乡农村土地承包经营权流转市场,为流转双方提供流转信息、政策咨询、合同签订等系列服务,规范土地流转行为。必须建立健全纠纷调解仲裁体系,按照《农村土地承包纠纷调解仲裁法》的要求建立土地纠纷乡村调解、县市仲裁、司法保障的纠纷调处体系。

  二是深化农村产权制度改革,增加农民财产性收入。随着农村改革的深入农民收入必须突破家庭经营的单一格局,通过对农村集体资产的产权改革,引导农村劳动力转移就业,实现收入来源的多元化。逐步加快缩小城乡居民收入差距的步伐,走城乡一体的道路,实现党的“十八大”提出的建立“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的现代工农、城乡关系,确保城镇化、工业化、信息化、农业现代化“四化”协调发展,使广大农民充分享受我国现代化成果。赋予农民更多财产权利是十八届三中全会《决定》提出的目标。要实现这一目标,关键除了盘活农民对集体土地使用权以及承包地的使用权能,让农民手中的“资源”成为致富的财产外,更重要的是对农村集体资产进行股份制改造,为此,必须稳妥推进产权制度改革。这项工作是农村集体资产与财务管理的延伸,是新时期农经工作面临的又一个新课题。不仅涉及到农村集体经营性资产、集体建设用地、非家庭承包土地等资产的股份量化,也涉及到农村集体经济组织成员资格界定等十分敏感、十分复杂的问题,需要农村经营管理工作者大胆积极探索,其最终目标应是在农村指导建立新型的农民股份经济组织和产权交易中心。通过深化农村产权制度改革,依靠落实农民的财产权利,尤其是农民的土地经营权、宅基地使用权、房屋财产权、集体经济收入分配权等,使农民真正在法律上拥有、占有、支配、处置这些财产的权利。使农民的财产资产化、资本化,农村生产要素实现自由流动,农民在自己财产的交易流动上才能获得应有的增值收益。突破农民收入依靠家庭经营的单一格局,实现收入的多元化,破解农民增收困难的问题。

  三是培育壮大新型农业经营主体,适应现代农业发展的需求。针对目前我国农村小规模农户经营的现状,要实现农业现代化必须构建新型农业经营体系培育新型农业经营主体,解决农户分散经营与发展现代农业的矛盾,使经营体系适应现代农业技术装备水平的要求、适应城镇化的要求、适应农村劳动力转移的要求。中办发(2014)61号文件指出要“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”,“培育家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织”等新型农业经营主体。农村经营管理工作者面临培育指导新型农业经营主体、建立新型农业经营体系的光荣任务,责任重大。当前工作重点应放在分级建立家庭农场、农民合作社、龙头企业的示范体系,健全管理服务制度,发挥典型示范作用,通过加大规范化建设培训力度,逐步规范经营行为,提高其经营效益。使新型经营主体的资源利用率、劳动生产率、土地产出率明显高于分散经营的农户,吸引农户流转土地发展适度规模经营,走出一条坚持农户家庭经营基础地位不变的农业现代化道路。

  四是完善农村基本经营制度,探索农村集体经营的有效实现形式。 “统分结合的双层经营体制”作为我国农村的基本经营制度写入了国家宪法,必须坚持。“双层经营”制度设计的初衷是要发挥集体经营和农户家庭经营两个方面的优势,做到优势互补,最大限度地发展农村生产力。但目前农村由于集体经济普遍薄弱,带来了集体统一服务功能的严重弱化,多数地方双层经营实际上变成了农户单层经营。如何发挥农村集体经济组织为农户开展多种形式的生产服务,通过统一服务降低生产成本、提高生产效率又是农村经营管理工作者面临的一项新课题。要大胆探索,在有条件的地方根据农民意愿通过统一连片整理土地,将土地折股量化、确权到户,经营所得收益按股分配,也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织,采取自营或委托经营方式变相为农户生产服务,不断完善双层经营体制,探索农村集体经营的有效实现形式。在集体统一经营功能弱化的情况下,指导社会化服务组织发展,培育农业社会化服务组织,采取政府购买服务也是农经工作者要探索的课题。

  五是强化农民负担监督管理,维护农民合法权益 。上世纪八九十年代,农民负担监督管理工作形成了预决算审批、专项审计、监督卡等“三项制度”。进入新世纪,随着国家财力增加,从2005年起国家取消了农业税,国家逐步对农民实行种粮补贴的、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等支农惠农政策。由于农民的显性负担基本不再存在,“三项制度”中的预决算制度不再存在,但专项审计制度、监督卡制度仍然是农民负担监督管理工作的有效手段。如何在新常态下加强对农民隐形负担的监管,建立农民负担监督管理的长效机制,确保国家的支农惠农政策落实又是农村经营管理工作者面临的新课题。

  六是推进产业化经营拉长产业链条、增加农民收入。随着农村经营体制改革的深化,新型农业经营主体将是我国农业经营的主力军,农村将涌现出新型的职业农民队伍。要改变新型职业农民仍从事初级农产品生产的状况,有效增加其收入就必须推进农业产业化经营,拉长产业链条,建立新型经营主体和新型职业农民与农业产业化龙头企业紧密的利益联结机制,使其参与到产业化经营当中去,这项工作将是新时期农村经营管理工作者要长期面对的课题。

  二、农村经营管理体系现状

  农村经营管理工作面大量广,内容繁杂,政策性、技术性都很强,工作的好坏直接关系到我国农村改革的深化、关系到农村社会稳定、关系到农业现代化的进程。要求必须有一个完整、有权威、高效的机构体系,有一个政策、技术都精通的干部队伍。但目前的农村经营管理体系还很不健全,人员短缺,一些地方线断、网破、人散的问题还严重存在,与其承担的任务极不相符。其表现一是机构不健全。特别是乡镇一级受机构改革影响冲击最大,相当一部分乡镇没有专门的经管部门,工作靠临时抓差;二是市、县队伍力量薄弱。一些市、县一级农经机构只有一两个人,工作穷于应付,连土地承包纠纷仲裁要求的仲裁庭也无力组建起来;三是地位与承担工作重要性不符。表现为一些地方政府重视不够,没有把农村经营管理工作列入应有的高度,国家明确应有政府财政列出的工作经费落实不到位,工作手段落后;四是经管队伍待遇低、积极性不高。表现为专业技术岗位设置不合理,农业系列专业技术序列中唯独农经管理专业不设正高岗位,影响了工作积极性。现实情况是在农经事业单位工作的技术干部,能跳出经管系统的选择跳出,不能跳出的选择转岗。笔者八十年代农大农经专业毕业,一起毕业分到全省各地农经岗位的十几位同学目前只剩下笔者一人。

  三、抓住机遇加强农村经营管理体系建设

  1、党和国家高度重视农村经营管理工作

  党和国家历来重视农村经营管理工作,《中共中央国务院关于做好2000年农业农村工作的意见》中发(2000)3号文件指出“农村经营管理工作面广量大,政策性强,各级党委和政府要高度重视,列入重要议事日程。要建立健全有权威的工作机构和经常性的工作制度,努力造就一支熟悉农村政策、热心为群众办事的专职队伍,提高农村经营管理工作水平”。2014年中央1号文件指出要“加强农村经营管理体系建设”。中办发(2014)61号文件《关于引导农村土地经营权有序流转发展适度规模经营的意见》指出“加强农村经营管理体系建设,明确相应机构承担农村经管工作职责,确保事有人干、责有人负” 。今年中央一号文件又指出要“健全县乡农村经营管理体系,加强对土地流转和规模经营的管理服务”。中央文件连续提出加强农村经营管理体系建设,这种情况十分罕见,可见国家对新时期农村经营管理工作重视程度之高,也为搞好农村经营管理体系建设带来了难得的机遇。

  2、加强农村经营管理体系体系建设的建议

  搞好农村经营管理体系建设总体要求应是按照中央深化农村改革发展的总体部署,以强化基层农经体系建设为重点,以确保职能有效履行为关键,以加强农经队伍能力建设为支撑,加快建设系统健全、责权统一、运转顺畅、充满活力的农经体系,为做好新形势下的农经工作提供保障。

  一是科学设置机构,合理配置职权。针对农经工作的性质和任务,建议农经系统按照农业部现行的机构设置情况,在全国建立统一的行政和事业相结合的工作机构体系,有效克服行政机构编制不足的问题。在职权分配上,行政编制的司、处、科、股工作侧重宏观管理和政策指导,事业编制的各级农经站工作侧重具体的技术指导、规范化建设推广。鉴于农村经营管理工作的重要性和业务范围的广泛性,应适当提高单位的级别。

  二是加强县级队伍建设,强化条件保障,提高履职能力和水平。适应农村改革发展的新形势新要求,县级农经部门承担的任务重大。建议县级建立融土地承包及流转管理、集体资产管理为一体的农村产权交流中心,新型农业经营主体、农业产业化指导服务中心,成立综合业务办公室(业务包括农民负担监督管理)。要正常履职县级农经队伍至少需要10人以上,正常开展工作的条件要备齐全。同时建议争取国家有关部门在农经事业单位专业技术岗位设置上与其他农业系列一视同仁,设立正高级专业技术岗位。

  三是完善乡镇农经机构,确保职能履行。乡镇农经工作处在整个农经系统的最前沿,是将农经任务落到实处的关键。农村土地承包及合同管理、土地流转管理和服务、土地承包经营纠纷调解,农民负担及村民一事一议筹资筹劳监管,农村集体资产财务管理和审计监督,指导农民专业合作组织发展等,是乡镇政府的职责,也是乡镇农经机构的日常工作。在乡镇要按照确保履行好职能的要求,切实把农经职责落到实处,确保有机构管事,有专人理事,有经费办事。建议恢复乡镇农经机构,支持鼓励乡镇办好经管站(中心),明确岗位职责,改善工作条件,强化职能履行。
                                                                  二0一六年二月十八日


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