美国食品安全监督管理体系创新及对我国的启示
作者:   发布时间:2017-07-03   来源:《经营与管理》2017年第3期   浏览次数:759

摘要:针对近年来我国食品安全事故屡禁难止的状况,积极学习发达国家的先进经验,构建完善的食品安全监督管理体系,已成为当前我国食品安全工作的重点。美国是世界上食品安全水平最高的国家,其食品安全监督管理体系及其创新性,对我国的食品安全工作有重要的启示作用。


关键词:美国食品安全监督管理体系,创新,启示


一、引言

民以食为天。食品是地球上人类群体得以生存和繁衍的基本条件,食品的洁净、卫生紧密关联着人们的生活状况、身心健康和社会的和谐、稳定。上世纪90年代以来,我国食品卫生事故屡屡出现,使得食品安全与质量监管问题逐步成为人们乃至全社会密切关注的焦点问题。同时,当今国际社会的不断进步正努力变革着人们的消费需求,社会对安全卫生食品的需求持续增加。基于此,各个国家或地区的政府均陆续采取工艺革新和法律监管的有力措施,以提高食用商品的卫生品质,对关系到食品卫生指标的生产销售流程实施周密的监管。美国在食品产业中的生产、流通、销售等环节的整个流程上的监管控制体系比较先进和完善,探讨其现代化的食品安全监管策略及运行机制,可为我国构建完善的食品安全监管体系带来很大的裨益和启示。


二、食品安全监督管理体系概述

食品安全,意味着生产并流通的食物商品不仅需要满足无毒无害的基本条件,更应达到符合人体健康和营养需求的标准,不能对人的身体造成任何损伤,不能含有能够导致任何病种的致病因子。世界卫生组织发布《世界卫生组织食品安全草案》将其解释为食物中因含有有毒有害物质影响人类身体健康的一种公共卫生安全问题。因此,食品安全是一项包含生产、流通、销售等整个流程的宏观问题。

食品安全监管体系,是指为保障食物安全和质量、达到相关安全和营养标准的一系列监督、管理过程。食品安全监管体系包含多项要素,且相互联系、相互影响、相互制约,并构成了这一有机整体。

食品安全监督管理体系应涉及监管组织、法律法规制度、监管环节、监管方式等基本要素,各监管组织明确分工,完善的法律法规制度为有关机构的工作提供指导和参考基础,科学的监管方式和监管流程则是保障食品安全的重要屏障。


三、美国食品安全监督管理体系及其创新

(一)组织架构:以食监局为中心,分工明确

美国历来就十分注重食品安全质量及其有关方面的监管工作,1998年,美国政府成立了食品安全监管的最高机构——“总统食品安全管制委员会”,以实施全国性的食品行业整体卫生监管平衡工作。目前,美国食品安全监督管理组织单位主要包含美国食品与药物管理局(FDA)、美国卫生和公共服务部(DHHS)、美国农业部(USDA)、美国环境保护局(EPA)、美国商务部(USDC)等部门,这些部门分工明确、相互配合,具体实施整体性监管的业务工作。

美国还设置了各类地方政府所管辖的既彼此独立运作、又彼此开展合作的食品安全监管网络平台。食品生产行业中知名科技工作者与社会公益健康组织开展紧密合作,竭尽全力保障食品行业供应的稳健性。在食品卫生监管业务上,国家行政机构直接在全国范围内设置多处食品安全检测中心和实验机构,且向国内各地区分派大批巡视员。对某些实际业务运作,国家和下属地方政府签署管理合同,并要求地方食品安全检验中心遵循国家制定的统一检测技术方案,开展食品安全检测工作。

(二)法律制度:三大主体法律机构,公开透明

美国食品安全监管机制的高水平运作依赖于严格细化的食品安全法律法规制度。即美国的三大主体法律机构——立法、执法、司法,其分别对应于法律制定、法律执行、司法维护三大主体环节,且均对完整实现食品生产、加工、销售、消费这一连串的安全性运作发挥决定性的保障作用。上世纪90年代初,美国政府实施了首项关于食品行业质量控制的《纯净食品和药品法案》,这项法律的推出对全美国范围内的食品行业、医药行业的运作和发展,均发挥了极大的推动作用。此后,基于整个国家层面的宏观法律法规和基于具体领域层面的法规条文相继出台,逐步丰富和完善了美国食品安全监管法规体系,如《食品安全保护法》《联邦肉类检查法》等。

美国食品安全监管法律体系的构建和完善是选取面向民众敞开、阳光的模式,不但邀请、吸纳且激励接受监管的企业、客户及其他经营协作者加入到监管条文的拟订和推行环节中,且在面对极为难解的现实问题时,积极向监管部门之外的行业人士请教。食品安全监管部门适时选取组织民众扩大会议或举办专业讨论会议的方式以实现这些功能。在组织民众召开扩大会议时,依照管理功能的需求,依托非寻常手段把行业专家和产业投资人聚揽到一块,进而收集并获取民众对某一产业发展专题或项目投资建设的意见和建议。

(三)风险防控:预测、监控、预警、交流一体化

美国食品安全监管规划以行业运作风险防控分析为依据,保障民众不受到问题食品的危害。美国食品安全风险防控机制涵盖了风险预测、风险监控、风险预警、风险交流四项内容,构建了较为成熟的风险防控机制。

1.风险预测

风险预测涵盖危害辨认、危害性的特征表达、危害表现评定三项内容。对风险危害的辨认,重点依照相关行业法律和运作经验,对新型食品投放消费市场的隐藏危险和已经投放销售市场的问题食品产生的公众损害进行判断,从而在一定程度上抑制消费风险发生。危害性的特征表达,是将这类情况作为依据,利用相关数据进行说明有关隐藏危害形态各异的表现情况及方式,指出哪类参数对食品危害的特征表达最为关系紧密。食品的危害表现评定,是指对食品安全问题中恶性危害的瞬间引起及慢性损伤的长久侵害可能引发的几率大小、损害的后果严重性进行系统评估,继而为食品安全监管工作创建有利的条件,并提供有力的调控依据。

2.风险监控

美国现行的食品行业监管法律规定,每一种食品在投放消费市场之前,一定要先确认其中食品保鲜、调味及其他用途化学制剂的加入和动物生长药剂、除虫药剂的应用过程及内含量不致于引发食品危害。而对于那些食品组成中本身携带的有毒成分或是生产流程中不能回避的食品危害,则规定要实施相关行业管理部门的调节和控制。

3.风险预警

美国食品安全监管部门在各年度均召开例行总结布置会议,以研究统一的、以食品安全风险防控为主要内容的食品抽检测验工作规划,确定各类生物药品及化学制剂在食品组成内部的残留程度,其检测数据则作为各项食品安全控制标准编制的基本依据、各项制度落实的条件、实施其他相关业务的可参考资料。

4.风险交流

食品风险性交流融入食品安全阳光监管的各个细节中。一是依托完整详细的信息采集及信息传送过程,促使民众成功回避问题食品。在意外出现食品安全的严重问题时,国家利用各个地区的食品安全监管机构电信网络系统和公众媒介,把突发性食品安全问题迅速予以通报,并且利用信息联通体系,迅速联系相关国际性管理机构、区域监管部门及其他国家,以便广大消费者和有关社会组织可以提前实施防控工作。

(四)监管方式:“由田间到口入”全程监控

美国食品安全监管方式是一种“由田间到口入”的、覆盖完整性的食品传导链全流程的全称监管。

1.食品生产技术标准控制

严格约束相关企业在加工制作食品过程中的相关生产工艺指标,规范食用商品的生产流程,若违反行业管理规定则必将给予严厉惩罚。美国食品安全监管机制涵盖国家级、行业级、企业级的控制内容和约定。行业级的控制内容是由社会民间组织拟定,是美国食品卫生控制体系的主要内容。企业级的食品安全控制内容,由企业管理者或企业集团编制。美国食品行业法律中的“农业管理细则”已编制了具体的农副产品质量基准共353项,其中,有关食品内部药品残留控制方面,已形成食品行业质量管理细则近万条法律条款。

2.食品安全确认机制

食品安全确认是美国保障食品安全合格的一项关键手段。食用产品在经过国家和行业的质量确认、检验之后,允许在其出厂的产品上附上商标,即意味着此食品已通过质量检验并确认是安全可靠的。目前,美国食品加工企业制作出的食用产品务必要经过三种类型的质量确认,经过国家质量确认机制和各类行业控制规定章程的周密监控之后,由食品加工制作起点上开始严格管理食品加工的工艺过程,进而保障投放市场的食用商品安全性满足国家规定标准。

3.食品安全检测流程

美国在设置政府级的食品安全检测控制流程之外,还设置了地方性的、各个行业的食品安全检测流程,以及加工企业、农村养殖场的自控检验分析室。美国农业管理部门对食品加工技术、产业规划、行业发展等内容给予大力的财政支持。


四、美国食品安全监督管理体系对我国的启示

(一)变革食品安全监管运作机制

美国食品安全监管工作是依靠食品安全管理机构统筹平衡化管理,且由其卫生专属机构、农业管理机构、环境保护机构等部门给予其密切辅助和配合,并由其具体实施整体性监管的业务工作。各个职能部门分工明确、职责清晰,真正实现了美国国内食品安全达到全球第一的水平。而我国食品安全监管工作,采取同处一级的多类机构共同负责的多管道监管体系,经常出现彼此“踢皮球”、推卸责任的现象。针对这些问题,应变革食品安全监管运作机制。

(二)建立健全食品安全监管法律规章约束体系

法律的具体执行是实现食品安全监管机制运作及其品质获取的控制路径。借鉴美国食品安全监管政策,在现实我国食品安全监督法规实施的前提下,更深入地修正、充实、调整相关食品安全管理的法律、规章及条款。强化与国际上食品安全管理机构的密切协作,全力配合国际行业组织的食品安全监管工作,建立并推广应用高效的、操作性强的食品安全管控制度体系。

(三)实施食品安全传递流程的一体化管理

1.紧抓食品加工的开端性管理

抓好食品源头的整治工作,由食品生产的源头即开始抓产品的质量标准控制,从而保障食品品质安全可靠。依托强化食品产地环保工作和强化控制生物生长所需的各种促进剂、营养剂、保鲜剂的使用,构建并配备食品生产加工的环境监测设施和保障体系,保证食品生产地域的环境条件满足食品安全标准的要求。此外,还要鼓励生产生物绿色食品和环保食品。

2.强化食品加工的流程管控

从食品原料、生产加工流程控制上,保障所生产出的食品达到国家标准要求。对某些食品加工企业,勒令其落实食品加工危害效果评估、重点部位强化控制等相关制度,同时构建完整的生产操作规章制度,建立有效的自行管理机制。

3.贯彻执行产品市场准入控制制度

强化对进入城市的农副食品的检测环节控制,避免出现问题食品涌入市场及用到食品加工中间原料中。建立食品的市场准入制度、检测标准和方法,积极推进安全优质认证的农产品建立专销区。另外,实施标识管理,实行可追溯制度。

(四)完善食品安全标准体系

我国应主动将国内标准与国际标准接轨,建立适应国际经济发展的食品安全标准体系。

1.建立健全食品安全标准体系

食品安全标准体系应包括国家标准、行业标准、企业操作规范三个层次,保障食品生产的安全。

2.建立健全食品安全检测检验体系

我国农产品检测和检验体系目前还较薄弱,现有的质检机构数量与社会要求存在较大差距,而且地区分布不均,必须加大投资,增建高水平的检测检验机构,并修改食品安全标准和检测方法。

(五)建立食品安全信息系统

政府应建立有效的食品安全信息传导机制,把有效信息的传递作为食品安全公共管理的重要手段,定时定期发布食品生产、流通全过程的市场检测等信息,为消费者和生产者服务。应使消费者了解关于食品安全性的真实情况,减少由于信息不对称而出现的食品不安全因素,增强消费者自我保护的意识和能力。同时,提供平台,使消费者能够参与改善食品安全性的控制管理。


五、结论

为充分保障食品安全,必须加大对食品安全违法行为的处罚力度。在美国,因食品药品安全事故而获得高额赔偿的案例屡见不鲜,而我国的食品安全法将违法行为的赔偿金额限定在商品价值的10倍,处罚力度不大。为了保障人民的身体健康,在治理食品安全问题上,需下狠心、用重典,积极学习美国食品安全监督管理体系的组织架构方法、法律条文形成机制和监督管理模式,以促进我国食品安全监管体系的完善。

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