期待农村集体建设用地改革有更大作为
作者:党国英   发布时间:2017-09-12   来源:中国农经信息网   浏览次数:313

  《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》尚未提及的另外二点事项也值得注意。一是房屋建筑设计要有长远打算,更多地考虑家庭使用的需要。我国务工人员的工薪水平将随着经济发展水平提高而提高,常年离开妻儿老小独自外出打工人员的比例会逐步缩小,类似“筒子楼”的房屋建筑将不能满足他们的需要。二是尽量避免集体出租房经营与农民出租房之间的过度竞争,要确保农民自己的住房出租收入减少后能从集体经营收入分配中得到补偿,甚至有所增加。总之,改革应是做大做好蛋糕的游戏,而不是相反。

    国土资源部、住房城乡建设部新近联合发布了一项改革试点方案,允许我国若干大中城市的郊区村庄,在一定条件下利用其经营性建设用地开发租赁住房。这项改革部署是对地方关于深化土地制度改革要求的一个积极回应。

    但这项改革试点对城郊土地利用的基本格局不会有大的影响,更不会如某些媒体所说,对我国农村建设用地管理制度改革有关键性意义。第一,在被选中的试点城市的郊区农村,集体经营性建设用地虽然数量较大,但大多已经被占用,真正闲置的建设用地很少。动用农民宅基地开发租赁住房的可能性不大。一些地方有可能通过解除旧的用地合同,释放出一些土地,但释放多少土地会受到废约成本及新投资回报高低的影响,有很大的不确定性。第二,试点城市的郊区农村已经有巨大的出租房存量,房主是村庄农民。这些出租房基本能满足当地农民工及其他低端务工人员的租房需求,如果村集体再增加出租房供应,可能会降低房租,引起这部分农民的抱怨,并对村庄决策产生影响。第三,鉴于村庄开发的出租房很难形成服务较好的住宅小区,对于吸引市区中高端房客到村庄租房,有一定的局限性。鉴于这些因素,笔者估计,这项改革在短期内不会带来出租用房的大幅度增加,对房地产市场的影响不会很明显。无论如何,这项改革试点工作毕竟给村庄经营性用地的利用开辟了一个重要路径,体现了放松管制的改革精神,长远看有一定意义。

    部署此项改革试点的文件对该项工作提出了具体要求,这对于稳妥推进改革十分必要。文件尚未提及的另外二点事项也值得注意。一是房屋建筑设计要有长远打算,更多地考虑家庭使用的需要。我国务工人员的工薪水平将随着经济发展水平提高而提高,常年离开妻儿老小独自外出打工人员的比例会逐步缩小,类似“筒子楼”的房屋建筑将不能满足他们的需要。二是尽量避免集体出租房经营与农民出租房之间的过度竞争,要确保农民自己的住房出租收入减少后能从集体经营收入分配中得到补偿,甚至有所增加。总之,改革应是做大做好蛋糕的游戏,而不是相反。

    此项改革文件出台,不免令人思考更多的问题,并对土地制度改革尤其是集体建设用地管理抱有更大期待。能不能把集体建设用地使用权更大幅度地交还农民及农民共同体?盖出租房屋还是盖厂房,能不能由他们说了算?做到这一步,我国2亿多亩农村建设用地会不会大半用来造了住房,以致极大冲击房地产市场?回答这些问题,需要一个更广大的视野与更具有全局性的思考。

    我国一二线城市的房价高企,以致住房成为“炒作”的对象,与农村建设用地是否进入住房建设市场的关系,本来不是太大。如果将现有城市建成区及建制镇的镇政府所在地的建设用地一并作为城市建设用地看待,我国的城市建设用地大概在2亿亩左右。这些土地的利用率若能达到发达国家的平均水平,所产生的GDP是中国目前水平的5倍以上。可见我们本来不缺建设用地,问题是浪费太多。重要原因之一是城市政府大多不肯合理供应住宅建设用地,也就是所谓规划出了问题。

    农村需要建设,但除过城郊农村地区与一些人口总量和密度都比较大的农村居民点,其他村庄必然面临不同程度的逐步“空心化”的问题。如果城市房价再能适当下跌,在一些较为偏僻的山区村庄以及农业主产区的村庄,“空心化”速度还会加快。我新近调查表明,我国在各类城市买商品房的农户占总农户的比重已经在30%左右。他们每一户都不放弃农村的宅地与房屋,甚至还想办法扩大占地。这不是农户有钱没有地方花,而与土地制度有关。这次有关部门关于村庄建设用地用于出租房屋建设的改革试点,主要部署在房价高企的城市及其临近城市,应该是明智之举。

    打破我国城乡土地利用效率低之困局,需要在多个领域深化改革,其中最重要的是改革土地规划管理体制。一方面,把需要中央管的土地强力管好。可以考虑在全国划定一定规模的农业保护区,要求保护区内的非农建设占地只能减少,不能增加。此举可稳定农村土地性质变更预期,降低农业地租率,为农业规模经营创造更好的条件,提高我国农业竞争力。另一方面,建议把该放的权放到底,扩大地方和企业的用地自主权和市场选择权。可以通过立法确保自己简单易行的杠杆控制和底线要求,但不要有指标控制。这两方面若能做到,农地会保护得更好,城市建设也无缺地之虞。


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