甘肃省陇西县农村产权制度改革有关重要问题的实践与探讨
作者:吴钢   发布时间:2017-10-02   来源:中国农经信息网   浏览次数:126

  内容摘要:陇西县为全国29个积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点县,本文结合改革试点方案和改革试点工作的实践,对农村产权制度改革涉及的六个方面的重要问题进行了论述和探讨,供贫困地区实施农村产权制度改革时借鉴和参考。

  2015年5月,陇西县经省农牧厅推荐,省政府审定上报,被农业部中央农办国家林业局批复,确定为全国29个积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点县,也是全省唯一承担此项改革试点的县。依据改革试点方案,结合县情,在集体资产股份制改革方面进行了有益的尝试,基本完成了改革试点目标任务,取得了一定的成绩,现结合陇西的实践,对积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革(简称农村产权制度改革,下同)的有关重要问题做一探讨。

  一、关于集体经济组织成员资格的认定问题

  集体经济组织成员资格的认定是农村产权制度改革最重要最基础的工作,认定集体经济组织成员资格,是为了确定集体资产的归属。目前从国家政策法律层面,对农村集体经济组织成员身份的认定没有具体规定,农业部下发的批复方案要求按照尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则,根据实际,一村一策,制定具体政策和标准,认定成员身份。从现实看,农村集体经济组织成员资格的认定大致有两个范畴:即占多数的普通群体和占少数的特殊群体。后者主要包括户口未迁出的出嫁女、户口未迁入入赘婿及衍生人口,父母在本村居住或户口在本村或迁转、无户籍的超生子女、服役军人、服刑人员、大中专学生及原非本村住户的空挂户等。我县根据实际,以是否有本集体经济组织户口和承包土地为基本依据,综合考虑特殊人群的不同情况,制定了14种可认定情形和7种不可认定情形的成员身份认定指导意见。我县文峰镇东铺社区在改革试点中针对社区特殊情况并没有对县产权改革办的指导意见照搬落实,如对户口未迁出的婚嫁女不予认定(无儿多女户由家庭决定只认定1个女儿),男方入赘户口未迁入的不予认定。

  鉴于农村城乡一体化的发展和各类人员流动、居住的复杂性,我们认为在符合相关政策精神的前提下,以是否有农村户口、是否取得承包土地、是否充分履行了权利和业务的基础上,充分征求全体村民意见,通过民主议决的方式认定特殊人群的成员资格是完全可行的。

  二、关于农村集体三资的清产核资问题

  在改革时点内组织专门力量进行认真细致的清产核资也是农村产权制度改革最重要最基础的工作。我县方案要求以2015年6月30 日为时点,按照清理、估价、核实、处理、录入、公示、确认的程序和方法逐项逐类进行清产核资。重点是登记确认经营性资产、非经营性资产的权属及价值;对资源重点是分清确认集体各类资源(集体土地,农户承包经营土地、林地、建设用地,公益设施用地等)的权属及面积,其中农户承包经营土地、林地必须清理统计到户,为组建土地股份合作社奠定基础。

  鉴于我们贫困地区大部分村集体为空壳村、且普遍三资管理不完善不规范的实际,我们认为,空壳村更要通过清理,摸清家底,针对薄弱环节,切实加强三资管理,加强制度机制建设,防止有限的资产资源受到损害和流失,在此基础上将集体资产保值增值。另外,就是在清理过程中,要将历史遗留问题、违纪违规问题解决处理到位,不能只清理,不解决。

  三、关于集体资产股权的量化与设置问题

   (一)集体资产股权的量化。目前,全国各地对于集体资产量化范围的认识和做法还不尽相同:一种做法是对集体经营性净资产进行量化,另一种做法是把所有资产均列入量化的范围。上述两种认识和做法都有一定的合理性。根据我县改革实践,我们认为,对于集体资产量化的范围,在中央没有制定统一的标准前,贫困地区改革宜进行简单化处理,即在全面清产核资,摸清家底的基础上只量化经营性资产,暂不量化非经营性资产和资源性资产,便于操作和推进改革。

   (二)集体资产股权的设置。目前,全国各地在集体资产股权设置上也没有统一的标准,股种主要有集体股,个人股(基本股),农龄股(劳龄股),风险股(干部股),现金配股或特殊贡献股等。其中,对设置集体股争论较大。从实践层面看,全国大部分地区集体产权改革后原则上不设立集体股。我们认为集体经济组织在股权设置上只设成员股(基本股)、农龄股(劳龄股)就可以了,成员股(基本股)体现了成员人人平等享有集体经营收益和改革开放红利的权利;农龄股(劳龄股)体现了按劳分配原则和对劳动创造价值的肯定。至于股改后合作社承担的社会性和公益性服务职能所需资金以及村级组织运转费用可通过提取公益金、公积金和管理费来解决。我县文峰镇东铺社区、巩昌镇东巷村在集体经营性资产股权量化上均不设集体股。笔者认为,要求设置集体股的主要人员事实上是乡村干部,而不是农民群众,一部分基层干部思想观念守旧,仍然喜欢留恋独断专制,少数人说了算,不受监督的大锅饭体制。

   (三)集体资产股权的管理。从已改革的发达地区来看,在股权管理方面有“动”与“静”两种模式。由于大部分贫困地区村基本为无经营性资产的空壳村,人口流动性低,集体经济组织成员与村民委员会成员的重合度较高,成员构成相对简单。所以,我县改革方案在股权管理上,实行一次性量化股份,股份到人到户,家庭内部股份不随人口增减变动而调整的静态管理方式,新增人口的股权需求通过户内继承和组织内部转让的方式解决,这一管理模式和制度与土地承包经营权管理基本一致,群众容易接受,既减少了干群矛盾和工作负担,又保证了农村社会的稳定。

  四、关于改制后股份合作社与村(社区)的领导与治理关系问题

  农村产权制度改革的目的是实现“政企(村委会与集体经济组织)分开”,同时建立村(社区)党支部核心组织领导、村(社区)委会和农村集体经济组织各司其职、各负其责、互动协作的新型农村治理结构。农村产权制度改革后,村(社区)党支部、村(社区)委员会、集体经济组织(股份合作社)三套机构将共存于基层社区。它们属于性质不同、权能不同、难于相互替代的农村基层组织。我们认为,对贫困地区而言,现行的政策法律环境、经济发展现状、干部群众素质观念决定了目前不能政经分离,只能实行机构分设,干部交叉任职。在具体运行中,因村(社区)股份合作社理事长一般由党支部书记兼任,所以村(社区)党支部书记一定要明确职责,遵守各项规章制度,严禁一言堂、以党代政、代经,同时,要做好角色转换,监督落实村(社区)财务收支与股份合作社财务收支的分账管理、分账核算。唯有如此,改制后股份合作社才能有效保护农村集体经济组织成员的经济利益,才能按照现代企业制度的要求建立健全相关制度,促进股份合作社的健康、规范、有序的发展,才能促进集体经济的发展壮大。

  五、关于改制后股份合作社的经营与发展问题

  推进农村产权制度改革不仅是要进一步明晰农村集体资产的产权关系,建立适应社会主义市场经济体制的新型经济主体,更重要的是,要促进农村集体经济持续发展,让农民共享集体经济发展的成果。我县文峰镇东铺社区和巩昌镇东巷村股改量化的经营性资产主要都是商铺,每年商铺出租后可获得稳定收入50万元左右。我们认为,在目前农村普遍民主决策民主管理制度机制不健全,农村居民对村级事务监督管理意识不强,村干部经营管理素质不高的情况下,不宜直接或入股开展生产经营性活动 ,宜以发展物业不动产经营(租赁)主,符合当前贫困地区农村实际,并确保农村集体资产保值增值,确保农民长期获得收益。

    六、关于改制后集体经济组织成员六项权能实现问题

  我县农村产权制度改革试点按照农业部批复要求,其中一项主要改革任务是通过对集体资产股权量化设置,建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度;探索并实现成员对集体资产股权的占有、收益、退出、继承、抵押、担保等六项权能。目前,六项权能已通过县上制定的《陇西县农村集体资产股份股权管理办法》和人行陇西县支行制定的《陇西县农村集体资产股权贷款抵押担保实施办法(试行)》,在政策层面得到落实。在实践层面落实上,占有、收益方面已通过集体资产股权量化,以户为单位颁发了股权证,按股兑现了年度集体收益分红;有偿退出、继承方面,县农经站近期已安排两个资产股份合作社家庭成员消亡的集中进行户内及社内成员股权退出、继承变更登记,实现并落实成员集体资产股权的有偿退出、继承;抵押、担保方面,因集体资产股份价值不大,家庭股份数量小,可抵押贷款额度一般不超过500元,加之手续烦琐,一般家庭实际没有抵押、担保融资的可能性。为了加强和实现对集体资产股份权能的科学化管理,县农经站委托甘肃省水利水电工程局公司,开发了集成员身份登记备案、股份变更登记、股权抵押担保管理为一体的数据库管理软件,目前,已全面启动运行,实现了县乡村(社区)集体成员备案登记、股权流转交易、抵押融资管理的网络化和规范化。

  无论是发达地区,还是贫困地区,以上几个重要问题不只是农村产权制度改革必须面对和经历的问题,也是所有涉及农村集体经济改革发展相互联系的问题。各地情况千差万别,改革模式及方式各有区别和特点,但只要符合中央深化农村改革的大政方针,促进农村经济发展和农民增收,得到群众的认可和欢迎就是好的改革模式,对我们贫困地区的干部群众而言,关键是要解放思想,更新观念,脚踏实地,勇于改革。

   参考文件:

  《农村集体经济组织产权制度改革中的问题与办法》,2014年10月14日,东方早报(上海),方志权。


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发布时间:2017-10-13

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