资源变资本的有益探索——湖北省武汉市农村综合产权交易所改革创新调查
作者:   发布时间:2017-12-22   来源:农民日报   浏览次数:345

    本报记者 何红卫 通讯员 余爱民

    2013年7月22日,习近平总书记来到武汉市民之家调研,走进武汉农村综合产权交易所(以下简称武汉农交所),详细询问产权交易流程,肯定“这是有益探索”。总书记指出,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系,土地流转要尊重农民意愿,保障基本农田和粮食安全,要有利于增加农民收入。

    通过武汉农交所的“有益探索”,对于全面深化改革、特别是推进农村改革有着什么样的示范意义和参考价值?近日,记者作了深入调查。

    群众满意的探索

    人民群众满意是改革发展的最高标准。武汉农交所用创新的服务方式扶持农村新型经营主体发展,用丰硕的改革成果惠及农民群众,赢得了基层干部群众的一致肯定。

    农民满意。新洲区马畈村青壮劳动力基本外出,部分土地撂荒,通过武汉农交所流转了400亩抛荒地,水田每年每亩800元,旱地每年每亩350元,每5年递增10%。农民马艳说:“农交所是帮助农民的发财所,也是帮助村干部的解难所。”

    家庭农场满意。李伟和是武汉市黄陂区大潭办事处大潭村家庭农场主,流转了村子里210亩土地种粮种菜。根据有关政策规定,每年最多只能凭个人信用从银行贷5万块钱。经人介绍,老李通过武汉农交所办理了农村土地经营权抵押贷款,把流转到手的全部土地的经营权作抵押,从银行贷出了60万元,一下子建起了30个钢架大棚,农场发展由量到质跃上新台阶。

    专业户满意。专业大户张远胜从2002年开始从事葛根粉豆丝生产,2007年扩大生产规模,流转了879亩土地,发展缺钱,借贷无门,后来武汉农交所帮助他出具产权交易鉴证书,获得银行贷款200万元。

    合作社满意。仓埠街金岗村水产养殖合作社与鑫凯飞腾生态农业发展有限公司联营,带领村民一起搞基围虾养殖。发展缺资金,合作社负责人金连胜也是抱着试试看的态度,拿着农交所出具的鉴证书向银行申请贷款。令他欣喜的是,单纯用经营权就从区农商行成功贷出900万元,解了燃眉之急。

    龙头企业满意。武汉银河生态农业有限公司是武汉市农业龙头企业,2007年银河公司流转江夏区法泗镇珠琳村、法泗村、大路村2114.05亩土地,从事生态循环农业开发。武汉农交所帮助其获得农村土地经营权抵押贷款1000万元,不仅解决了企业发展的“瓶颈”制约,而且创下了当时全国同类项目贷款单笔数额之量。 

 

 

    村集体满意。武汉农交所把对口帮扶村集体发展作为己任,分类指导,特别是帮助“空壳村”牵线搭桥,引进农村综合产权抵押贷款项目。比如为黄陂蔡甸街道士冲村、锦里沟村等5个“空壳村”办理农村产权抵押贷款2250万元,涉及集体土地3512.89亩,盘活了闲置资产,增加了集体经济收入,使“空壳”变为了实体。

    农业科学家满意。“中油519”由中国农科院油料所李云昌研究员选育,潜在商业价值很高。武汉农交所对该项目进行了全方位的包装、策划,征集到5家意向企业参加竞价活动,最终由湖北省种子集团以1000万元竞得,这比出让方期待成交价格高了500万元。此举打破了农业类知识产权主要采取一对一的协议转让的传统方式,大大提升其经济和社会价值。

    领航全国的探索

    武汉农交所于2009年4月30日正式挂牌成立,是全国第二家、中部地区第一家综合性农村产权交易机构。截至2013年底,共组织各类农村产权交易1669宗,交易金额99.69亿元,涉及农村土地面积98.16万亩,惠及16万农户。交易规模领先全国同类交易所。作为探索在前的武汉农交所,“武汉模式”被全国借鉴。

    交易品种多。主要有10大类,分别是农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经营组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权、农业生产性设施使用权、二手农机具所有权等。交易品种为全国同类交易所最多。

    监管制度严。武汉市成立了农村综合产权交易监督管理委员会,由17个部门组成,负责对农村产权交易进行监管。他们制定了一系列运行监督、操作管理、风险防控、农民利益保护的制度。

    市场体系全。以武汉农交所为龙头,建立市、区、街三级交易平台,由市农监委统一监管,实行“六统一”的市场管理模式,即统一监督管理,统一交易规则、统一信息发布、统一交易鉴证、统一收费标准、统一平台建设。现已批准成立5个区、24个乡镇的农村产权交易分支机构。

    服务链条长。武汉农交所按照“统一受理、分职履责、归口管理”的运作方式,为农村产权交易提供政策咨询、信息发布、项目包装、组织交易、成交鉴证、价格结算、业务培训、价格指导、资产评估、担保融资、招投标等11个方面的一条龙服务、一站式服务。服务链条为全国同类交易所最长。

    融资金额高。创新开展抵押融资服务,现已联合武汉农村商业银行、中国银行、民生村镇银行、汉口银行、民生银行等5家银行,共为农业企业、合作社、种养大户实现农村综合产权抵押贷款金额11.47亿元,其中单笔最高金额达到5500万元,创造了农村产权抵押贷款累计额及单笔金额全国最高纪录。

    试验任务重。2011年,国务院批准设立武汉市农村产权制度改革试验区,武汉农交所作为改革试验区试点承担了扩大农村产权交易品种、延伸农村产权交易服务链条、打造农业及涉农项目招投标平台、农村产权交易市场体系建设等重要试验任务。

    三权分离的探索

    改革创新是武汉农交所的魂,三权分离是最根本的创新,经营权抵押担保是最重大的创新,风险防范是最关键的创新,综合交易、市场培育、体系建立、制度建设等多方面都有创新。

    三权分离的制度创新。将土地所有权、土地承包权与土地经营权三个权益分离,把经营权从承包经营权的“浑然一体”中分割出来,把所有权还给集体,把承包权留给农民,把经营权交给市场,实现了“落实所有权、稳定承包权、流转经营权”的制度创新,完成了农民承包地经营权抵押担保的实践探索,为十八届三中全会《决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”等重大改革创新提供了先行先试的有力实证。

    我们可以简要追溯这一重大制度创新的历史渊源,以认识“武汉探索”的历史地位和时代价值。土地承包之后便有了土地流转,最初的流转是不被认同甚至被认为是非法的,所以是地下的、悄悄进行的,后来随着农民工的大量外出,土地流转成为不可抗拒的乡村浪潮,规模渐大、形式渐活、模式日新,主体日多。2006年,农业税全面退出中国历史舞台之后,土地流转在湖北出现了一个分水岭,此前的土地流转属于自发阶段,多是“口头协议”或“私下协议”,有合同也不规范,容易出现纠纷而很难解决,并且只能流转不能融资。后来的土地流转进入有序阶段,湖北省和武汉市相继出台一系列规范制度和扶持政策。2011年底,武汉获批新一轮全国农村改革试验区,在全国24个试验区中探索农村产权制度改革。2012年,湖北出台《湖北省农村土地承包经营条例》,提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”原则,即明晰土地所有权、稳定承包权、放活经营权。这一提法为农村产权制度探索指明了方向,被国内众多专家视为全国首创。2013年底召开的中央农村工作会议,专门推介湖北探索农村产权制度改革的经验。

    产权流转的市场培育。一是稳妥推进确权。全市农村土地承包经营权和集体林权确权率分别达99.5%和99.1%,养殖证确权发证率达到95%以上。对农村集体“三资”进行了全面清理摸底,建立了台账和监管代理制度。二是积极培育市场主体。出台政策扶持专业大户、专业合作组织、龙头企业。创新服务项目适应市场主体需要,开展农村土地经营权抵押贷款等新业务,为市场排忧解难,特别是帮助小微市场主体解起步和发展之困。三是不断健全市场服务体系。以市农交所为龙头,建立市、区、乡三级交易平台,形成全市纵横交织的产权交易网络。各分支机构入网“交易、登记、竞价”三大信息平台,在交易业务上实现联网对接,完成网上申报、审批、交易、鉴证和监管。

    十大产权的综合交易。一是开发更多交易品种切合农村发展需要。除各地已普遍开展的农村土地承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村房屋所有权等交易品种外,增加了农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农民闲置宅基地使用权、农村集体经济组织股权等,使交易品种更多、交易范围更广。二是整合更多部门资源方便农民办事需要。将过去分属规划国土、房产、水务、农业、林业、知识产权等部门的产品进行了整合,搭建了统一的交易平台,既避免了各自为战,重复投资建设,也方便了农民、农村集体经济组织、投资业主的咨询和交易。

    抵押融资的大胆突破。农村产权的抵押融资始终是一个难题,主要难在法律的约束。武汉农交所稳妥地实行了抵押担保的突破。他们与人民银行、汉口银行、中国银行等商业银行及评估公司等中介机构合作,在学习借鉴现有成熟的不动产抵押贷款流程的基础上,开创了“交易—鉴证—抵押”的武汉模式。

    规范运作的制度保障。一是严格审查交易主体。对农村集体经济组织产权转让,一律要求经农村集体经济组织成员或成员代表2/3以上同意;农户产权转让,一律要求拥有完全民事行为能力,对长期转让土地承包经营权和房屋所有权的,还要求有稳定的生活来源和居所。二是严格规范交易流程。农交所会同市直相关部门研究,形成多项规章制度,严格规范了产品的交易流程。三是严格交易机构的管理。全市农村产权交易机构实行“六统一”运行模式。四是实现阳光操作。实行“程序统一、操作规范、信息公开、监督有力”的产权交易程序。

    众多风险的有效防控。一是防范耕地减少风险。通过规划引导和约束,从源头和根本上保护耕地;采取政府直管、部门专管、地方和基层监督三结合,从领导体制和工作机制上保护耕地;探索解决建设用地不足的矛盾,在创新实践中保护耕地。二是防范粮食减产风险。严守“不改变土地用途”的红线,严守“粮田用来种粮”的底线,利用政策引导,开展前置审查,试行土地流转风险保证金制度。三是防范集体所有制改垮风险。明确土地三权中集体所有权的首权地位;明晰集体产权,实现严格的监管制度;开发多项集体产权交易品种;坚持集体经济产权转让一律要求集体经济组织成员代表的2/3以上同意。四是防范农民权益受损风险。确保农民自愿,确保利益底线,确保农民收入,确保农民无后顾之忧。四是防范抵押贷款风险。规避法律和政策限制,制定严格规定,建立制度保障,引进担保公司,实行专业评估。正是因为防范严密,至今没有出现一起损害农民利益、集体利益、交易所利益、银行利益的事件。

    推进五化的探索

    分析武汉农交所改革创新的成效、意义和价值,主要是“推进五化”。

    推进产权明晰化。通过农村产权交易,促进了农村产权确权登记,使农村产权由模糊化状态进入明晰化阶段,使农民真正享有产权收益、分配、处置权利,使农村集体资产变成人人共享、共管、共支配的产权,保证了集体资产的保值增值,巩固了集体所有制,维护了集体组织成员的权益。

    推进资源资本化。农民和农村集体由发现产权价值到开始重视各类产权的归属,改变了农村资源长期闲置、浪费的状态,使农村资源“起死回生”,实现了农村资源到资本的浴火重生;促进了农村资源由“不值几个钱”到“可卖大价钱”的大幅提升,完成农村资源从“丑小鸭”到“白天鹅”的漂亮转身;通过农交所创新经营权的抵押担保,使农村产权进入资本市场有了一条绿色通道,实现了农村资源—农村产权—农村资本的“龙门三跳”。

    推进要素市场化。二元结构如堵墙,隔断城市和农村,城乡要素很难互相流动,都被“计划”死死控制着。改革开放打开高墙缺口,首先突围的是农村劳动力。农交所推动了农村要素市场的发育,让“锅要补的”找到了“要补锅的”,改变了城市单边抽取农村优质资源的状况,推动了城乡要素市场化,促进了要素的三大流动:让农村资源向城市工商企业和农村新型经营主体流动,让城市工商资本和工业管理技术向农村流动,让农民更加安心放心地向城市流动。

    推进农业产业化。农交所直接推进土地流转和规模经营,提升了农机化和农业装备水平,提高了土地产出率,增强了农产品生产能力,优化了农业产业结构,带动了农业产业化,提升了农业综合竞争力。武汉市被联合国现代都市农业基金会确定为“现代都市农业试点示范城市”。

    推进主体多元化。农交所催生了一大批市场主体,尤其是新型农业经营主体,破解了谁来种田的时代难题。2010年前,武汉市农村土地撂荒较为严重,大量农民弃田务工。现在,通过产权交易,特别是通过经营抵押担保的重大突破和有力支持,培养了一大批种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业,截至2013年底,全市已培育各类新型经营主体近万家。

    需要破解的难题

    伴随全面深化改革的磅礴之势,武汉农交所的探索正在破冰前行,当前需要破解的有四大难题。

    一要破解法律限制的难题。改革要于法有据,农村产权改革几乎处处遇到法律,很多地方有限制,很多条款在制约,比方说,农村土地承包经营权二次流转就没有明确规定,农村土地承包关系长久不变就没有具体时间,土地承包经营权、村集体“四荒地”使用权、村集体养殖水面承包经营权、村集体林地使用权、林木所有权等就只能转租而不能交易,农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权就只能在本集体经济组织内部流转,农村集体经营性建设用地实行“三同”、农村相关产权的抵押担保暂时还没有法律支撑。

    二要破解权属不清的难题。农民承包地虽然确了权颁了证,但面积不准、四至不清等问题大量存在,其它产权的摸底登记尚未完成或仍未全面展开,没有明晰的产权就没有完整的市场主体,就不能上市交易,没有获得产权证就存在抵押融资的障碍。

    三要破解抵押融资的难题。主要是金融机构还有较大顾虑,法律的限制很严,专业评估机构和人员缺乏,行业标准有待建立,抵押担保体系不健全,数据信息没联网,技术支撑不力,一物多权、一权多抵的风险不能彻底排除。

    四要破解规范运作的难题。全国农村产权机构近百家,各地探索角度不相同,缺乏统一的管理政策、行业标准、操作办法,交易机构的权威性、集体资产进场交易的强制性、交易程序的规范性、产权评估的科学性等等都需要进一步探索。

    武汉市副市长刘立勇表示,武汉农交所发展要立足武汉,覆盖城市圈,辐射全省,面向全国,建成全国一流的农村产权交易市场,打造区域性、综合型农村产权交易市场,发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进城乡要素平等交换,推进农村改革发展。用三五年时间,打造“五个中心”:华中地区农村综合产权市场的交易中心、信息中心、结算中心、托管中心和融资中心。


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