产权治理:破解农村基层困境的一把钥匙
作者: 邓大才   发布时间:2018-01-29   来源:农民日报   浏览次数:196

十九大报告提出,要“实施乡村振兴战略”。其中,治理有效既是乡村振兴的内容,又是乡村振兴的保障。近年来,为了实现治理有效,中央出台了很多与基层治理有关的文件与政策,如加强基层党的领导、以村民小组和自然村为单元进行村民自治试点、明确乡镇的服务职能并提升乡镇服务能力等等。这些政策都是为满足新时期经济社会发展需求,而对基层治理体系和治理结构进行的重大改革创新。但是,基层治理还没有抓住“牛鼻子”,因此导致改革缺乏整体性、框架性;改革对破解农村问题针对性不强,精准性不够,有效性不大。中国农村基层治理的“牛鼻子”是产权,中国农村基层治理要实施“产权治理”。

    所谓“产权治理”,就是产权变动诱发的治理,以及围绕产权及利益相关者实施的治理。产权治理的内涵包括四个方面:一是产权变动,治理必然变动;二是根据产权体系和结构设计治理体系和结构;三是根据产权主体的需要配置治理资源;四是根据破解产权重大问题的难度提升治理能力。

    产权改革的治理特点和趋势

    近年来,承包土地的确权颁证和“三权”分置,搞活了土地经营权,各地产权交易市场开始出现;农村集体资产股份权能改革,唤醒了大量沉睡的集体资产,如荒山、荒地、水塘等;有些地方探索集体建设用地、宅基地的改革试点,盘活了大量闲置资产。这些产权改革使农村发生了很多新变化:一是一批新的经营方式和组织形式开始出现,如租赁经营、合作经营、委托经营、股份经营;二是出现了一大批新的经营主体,如现代农业企业、家庭农场、经营大户、合作社、股份公司等;三是产权改革涌现一批新的问题,如股权分配、抵押贷款、资本进村等。一些地方围绕产权改革出现的新的产权结构、新的经营方式、新的组织方式及新的产权问题在治理方面进行了新的探索。

    自治单元的探索。湖北秭归、广东清远和蕉岭等地积极探索村民自治的单元,他们根据产权相关、利益相连、文化相近、地域相同等标准,确定了村民小组、自然村、家族为自治单元,使产权单元与治理单元更加一致和对称,从而确保了村民自治的有效实现。还有些地方以冲、湾、屯、寨等为单元进行自治单元的探索和治理尝试。

    治理体系的探索。广东清远还从基层整体性、框架性进行了探索,提出了镇统筹、片服务、村行政、组自治的治理体系。主要理由是:统筹有责任要求,服务有规模要求,自治有产权要求,行政有范围要求。这就从纵向明确了各个层级的主体功能,以期实现“功能各异、整体互补”。

    治理架构的探索。广东蕉岭在村支两委的基础上,根据权力制衡的原则,设置了监委,形成了支委、村委、监委“三位一体”的治理架构。四川成都温江区根据功能原则设置了党支部、村委会、股份社、社会组织的“多元治理”架构。经济发达地区多在探索政经分开、政社分离。这些改革导致治理架构在一定程度上实现了“专业分工、多元制衡”。

    治理保障的探索。基层治理需要有制度保障,也需要经济保障。在保障治理制度化方面,安徽走在了全国前列,农村集体资产股份权能改革后,市政府提供治理保障,实施“五七九”财政资助办法,小村资助五万元、中等规模村资助七万元、大村资助九万元。在制度化方面,以人口规模确定治理规模,天长市以乡镇规模配备专业治理人员,按“每五万人一名”的标准,全县共配备11名,各乡镇按“每万人一名”,每乡镇配备4-6人,确保改革事项有人抓、有人管。

    治理机制的探索。产权改革本身就是一个治理的过程,因此不少地方以产权为核心实施治理。如湖北京山集体股份权能改革在充分考虑历史因素和村民贡献后,进行精细化管理,这体现在“节点配股法”;山东东平纳入年龄因素,实施“年龄配股法”;天长和余江在产权改革后利用土地经营权和集体股权进行抵押贷款。

    以产权为核心重构农村基层治理

    从各地实践看,为了破解农村基层治理困境,推动乡村有效治理,需要在新时代形成以产权为核心的“产权治理”。

    根据产权单元设置治理单元。在产权单元与治理单元不一致的地方,要尽量调整治理单元,以使产权单元与治理单元一致。如果无法调整,也要设置治理代理单元,以使产权单元与代理单元一致。

    根据新的产权结构重构纵向治理体系。虽然中央已经发文明确乡镇的服务职能,也鼓励探索以村民小组和自然村为单元的村民自治,但是自治单元下移后的村庄究竟如何定位,需要进一步界定,特别是需要从整体上根据产权结构和新的经济社会发展需要,重新确定乡镇、片区、村、组、中心户之间的治理关系。

    根据新的利益结构重构横向治理架构。鉴于很多地方已经实施了集体产权改革,农民拥有股权,而且这些股权也可以转让、继承、赠予、抵押、入股,因此单一的集体产权出现了多元化现象,同样分配给农户的承包地也可以“三权”分置。产权的多元化、分置化要求治理结构做出相应的改革。一是将相应的主体纳入治理结构,赋予治理权和参与权。二是根据经济社会发展的需要,在村支两委基础上设置股份社、社会组织、政务服务等多元治理主体。特别是在产权改革后的新型农村社区务必加速完善治理结构,提升治理能力。三是在村民小组或自然村可以设置经济社、理事会、党小组等多元治理主体。四是厘清村支两委、股份社与社会组织、公共服务组织的治理关系。

    根据产权性质建立精细化的产权治理机制。京山、东平集体股权设置的经验是,在股权设置时更加精细化,考虑多方面的因素。可以借鉴余江、天长的经验完善产权的金融制度。可以借鉴东平吸纳乡贤资本的经验,大力发展集体经济。可以借鉴东平将国家投资资产化、产权化、股权化的经验,确保国家财政投入可持续增效。还可以借鉴余江宅基地整治的“宅票制”经验。

    完善产权治理改革的配套政策和制度保障。天长在集体资产改革后,对村庄给予公共财政的规范化补贴。股权量化后还要配套完善的股权流转制度,分家后股权分配制度,股权人去世的继承制度等。还要考虑妇女的权益保障制度,如女性可否继承的问题,有些地方实行“村内分配,户内解决”,但是“户内解决”主体是谁,用什么方法解决等,很多问题都有待于进一步完善和探索。

    (作者系华中师范大学中国农村研究院院长、青年长江学者)


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