国外农业清洁生产发展经验与启示
作者:   发布时间:2018-04-11   来源:《环境保护》杂志   浏览次数:1022

农业清洁生产是一种实用型农业技术和科学生产管理方式,既可以满足农业生产需要,又可以合理利用资源、保护环境。其实质是在农业生产全过程中,要求生产和使用对环境友好的“绿色”农业投入品,从源头上控制农业污染,降低农业生产和服务过程对环境与人类的风险性。农业清洁生产包括农业生产环境和投入品的清洁生产、农业生产过程的清洁生产以及农业废弃物资源化利用的清洁生产,贯穿农业生产的产前、产中、产后。农业面源污染已经成为社会关注的重点和热点,引起了党中央和国务院领导的高度重视,为此,农业部2015年出台了《打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》,提出了“一控两减三基本”的工作目标和重点任务(“一控”即严格控制农业用水总量,“两减”即减少化肥和农药使用量,“三基本”即畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本资源化利用),而推进农业清洁生产是防治农业面源污染的重要抓手。实践证明,农业清洁生产是农业面源污染的持续预防,是一种高效益的生产方式,既能预防污染,又能降低农业生产成本。本文借鉴国际农业清洁生产实践经验,对我国“十三五”期间推进农业清洁生产发展提出政策建议。

美国重视过程清洁和标准化操作

1972年,美国国会对《联邦水污染控制法》进行修订,首次明确提出控制非点源污染,倡导以土地利用方式合理化为基础“最佳管理规范”(Best Management Practices,BMPs),美国环境保护署(USEPA)将BMPs定义为“任何能够减少或者预防水资源污染的方法、措施或操作程序,包括工程、非工程措施的操作和维护程序”。BMPs主要通过技术、规章和立法等手段能有效地减少农业面源污染,其着重于污染源的管理而不是针对污染物的末端治理,注重过程清洁和标准化操作,来保障水质安全。

日本强调发挥生产者主体作用

  日本开展的农业清洁生产又称之为环境保全型农业,以“环境友好型农户”认证和倡导集体环保行动的方式来全面推行环境保全型农业技术实践。其中政策支持包括对环保型农户建设实行硬件补贴、无息贷款、税收减免等优惠政策。进入新世纪后,一系列促进环境友好型农业的标准、规范和法律颁布实施,明确了使用清洁农业生产技术是所有农户必须的义务,也以法规的方式给予大力补贴扶持,并建立公众配合管理机制,主要包括预案参与、过程参与、末端参与和行为参与,在此基础上继续增加了环境保全型农业认证制度以及生态农户认证制度,对农业生产和农业资源环境保护的农业从业者实施继续教育制度。

韩国重视宏观规划指导

韩国政府提出了培育“亲环境农业”计划,确立中长期政策蓝图和方向,同时作为履行《亲环境农业培育法》之义务,2000年制定了《亲环境农业培育五年计划(2001—2005)》(以下简称“五年计划”),以农业与环境协调、可持续发展为理念,提出两大基本目标:第一,通过确立适宜于区域条件、农民经营规模、农作物特点的亲环境农业体系,提高农民收入,生产高质量安全农产品;第二,通过确立农产、畜产、林产相联系的自然循环农业体系,保护农业环境,增进农业的多元性公益职能。提出如下实现指标:在化学生产资料的施用方面,1999—2005年,化肥、农药使用量分别减少30%;在畜产粪尿的处理方面,对管制对象的处理设施设置率由92%提高到100%,堆肥、液肥资源化率由86%提高到90%;亲环境农产品的生产方面,总产量中获得专门机关质量认证的低农药标准以上农产品所占比重由1%提高到5%,低农药标准以上的水稻栽培面积在水稻栽培总面积中所占比重由0.8%提高到4.5%,蔬菜栽培面积由0.9%提高到4.6%,果树由1.4%提高到6%。五年计划的投资比例构成,中央政府承担67.2%、地方政府5.2%、融资16.2%、民间11.4%。最终提前近一年完成了既定目标。

欧盟采取技术清单激励补贴政策

欧盟从20世纪80年代末开始通过提倡“自愿性伙伴计划”,通过农业技术与支持政策相结合的方式推行良好农业生产规范(Good Farming Practices,GPA),并将其与直接补贴相挂钩。2003年,欧盟提出了单一农场补贴(Single Farm Payment),属于“绿厢”补贴范围,同时提出了强制性的交叉达标(Cross Compliance)理念和标准,即对农民的直接补贴不再与生产面积相挂钩,但是农民必须遵守环境保护、食品安全标准和动物健康标准的法律法规,同时还要保持土地质量符合相关农业种植和环境标准,若是农民没有达到相关要求标准,将视具体情况对补贴额度予以削减或者扣除。为了保护水体质量和供水安全,欧盟于2000年10月份颁布了水框架指令,提出了成员国要建立流域管理计划,以期达到一个良好的生态状况。除了执行欧盟法令外,欧盟各国围绕各自面临的农业面源污染问题有针对性制定规章,引导和鼓励农户开展更为细致的农业清洁生产技术实践。

我国在农业生产过程产生污染的成因分析

农业面源污染是农业发展特定阶段的突出问题,是多方面因素叠加造成的。国外认识和治理农业面源污染问题也经历了一个复杂的过程,先后通过化肥减施、肥料养分替代以及休耕等举措有所缓解。在多数发达国家,农业面源污染对水体的污染贡献量占有较大比例,甚至是排在首位。其根本原因是,农业生产必须满足人口增长和消费结构变化对粮食产量的刚性需求,在自然界不足以提供作物高产所需养分的条件下,必须人为追加化学肥料。而化学肥料的不合理施用导致过量养分流失,造成水体富营养化、地下水硝酸盐超标等。在我国,由于土地缺少休养、施肥方式落后、粮食增产压力大,带来了各种化学投入品持续增加、畜禽规模养殖快速发展,以及城市化进程中新增城市人口消费结构变化、农业清洁生产技术应用覆盖面不足等多重因素叠加,更导致了我国农业面源污染趋势加剧。

化肥投入量依然偏大

我国化肥总体用量偏高、效率偏低,不同作物、不同区域间施肥不均衡现象非常普遍,局部区域施肥不合理造成的环境问题日益严重。其主要原因是农民传统认识存在误区,往往导致生产中过量施肥;科学施肥技术与高产优质栽培技术的结合不够紧密,农民教育水平低,科学施肥技术推广难度较大也制约着化肥的合理施用;另外,我国果树、蔬菜等经济作物效益高,农民对肥料的投入成本关注较少,往往过量施肥。

农药利用率偏低

我国是世界上农药生产和使用大国,但是农药企业科技创新能力不强,农户生产规模小,专业化统防统治水平低,农药利用效率低,农药残留对农产品质量的影响得到了各级政府和社会各界的高度重视,但对土壤和地表水的污染还没有引起足够重视。

畜禽粪污染资源化利用率低

畜禽粪污染是农业面源污染的最大来源,我国农业面源污染中化学需氧量(COD)总量的90%以上来自于畜禽粪污。我国养殖业发展很快,集约化程度越来越高,但种养脱节现象严重,资源化利用率低。另外,粪污处理技术、设备不足,专业技术服务和培训体系尚未建立,政策不配套、资金投入不足等导致养殖业造成的面源污染有加重趋势。

秸秆综合利用率低

秸秆造成的污染主要是随意焚烧以及乱堆乱放,主要原因:一是严重的种养脱节制约了秸秆循环利用能力的有效提升;二是秸秆还田质量不高,严重制约了秸秆直接还田的规模化实施;三是秸秆产业化利用步履维艰;四是收储运体系亟待建立;五是政府投入扶持显著不足。

地膜回收利用率低

地膜对农业增产做出了巨大贡献,但广泛使用的超薄地膜(厚度<0.008毫米,甚至<0.004毫米)回收率一般不足60%,并且由于其材料的极难降解性,给农田带来“白色污染”,究其原因是地膜厚度薄、强度低等导致回收难度大,残膜污染在西北等地比较严重。

推进我国农业清洁生产发展的政策建议

我国在农业生产中产生的面源污染,可以借鉴国外开展的农业清洁生产经验,在顶层设计、管理制度缺位、技术评价体系缺乏、激励机制不完善等方面加以改进。

“十三五”期间,我们应重点围绕粮食生产与农产品供给安全、农产品质量安全、农产品产地安全“三个安全”为中心,强调“生产、生活、生态”相结合,以保障我国主要口粮供给为前提,以提高资源产出率为目标,以农业清洁生产和综合示范为手段,以科技创新为动力,坚持“综合、降压、提质、重建、增效”原则,转变农业生产方式,治理农业面源污染。“综合”即合理安排农林牧副渔生产及加工,从生产和消费的全产业链考虑生产、生活、生态问题解决方案。降压即降低农业生产对资源环境的压力,针对近几年大宗农产品供给充裕,消费者需求多元化的现状,适度进行休耕和进口除了口粮之外的其他粮食和肉类。“提质”即健全和完善监测预警体系,积极开展农业生态环境质量的调查、普查,摸清家底,监测质量变化状况;提升耕地、灌溉水和农业生物等资源的质量,实施耕地质量提升行动,积极开展土壤重金属污染治理,保护和开发野生植物资源,防治外来入侵生物。“重建”即恢复和重建农业的多功能性,注重种养结合、农林牧副渔统筹发展等循环农业生产模式,增加农田周边的豆科、草、灌木和花木等生物多样性,发挥其对病虫害防治、增产增收、农田景观观光等的作用。“增效”即节约成本,充分考虑消费者多方面的需求,把农业做精做细,在有限的耕地上保持适度的产量(产能),重点是充分利用农村劳动力丰富资源提高单位土地面积和劳动力的产出收益,提高农业综合效益。

以构建生态补偿政策为基础做好顶层设计

为进一步促进农业清洁生产,提高资源利用效率,尽量减少和避免污染物的产生,保护和改善环境,促进农业农村可持续发展,在生产生活过程中严格执行《环境保护法》《清洁生产促进法》等法律法规,加强法制创新和顶层设计,推动《耕地质量保护条例》完善工作,启动《农产品产地环境管理办法》的修订和《地膜管理办法》的制定工作。依照“谁受益谁补偿”“社会受益政府补偿”“谁执行谁受益”“谁损失补偿谁”的原则,根据不同污染物和污染类型区,选择合理的补偿标准和补偿途径。

以建设农业清洁生产园区为抓手开展系统示范

在国家粮食主产区、畜禽养殖优势区、现代农业示范区、设施农业重点区等农业废弃物资源丰富密集区域,以区县为单位,统筹规划,建立农业清洁生产综合示范园区,针对农业生产产前、产中、产后关键环节和废弃物产生特点及其特性,在示范园区内集成应用农药减量、控害、增效技术,减少农药投入量;集成保护性耕作、测土配方施肥、缓(控)释肥等减量施肥技术与节种、节水、节地等节约型技术,发展节约型种植业;建设农田氮磷生态拦截沟、植物篱、坡耕地径流集蓄与再利用工程等,实现地表径流氮磷拦截与再利用;集成畜禽生态养殖、标准化养殖、畜禽粪便资源化利用技术,发展生态循环畜牧业;集成工厂化、标准化高效循环水产养殖技术,发展生态水产养殖业;集成农作物秸秆、畜禽粪便等废弃物资源化循环利用关键技术与模式,构建工农业复合循环农业产业链,实现示范区内可利用农业废弃物资源100%循环利用。

以建立农业清洁生产技术清单为核心加大项目支持

加快建立我国的农业环保技术或农业清洁生产技术清单(最佳农业环境友好技术规范,Best Environmental-friendly Agriculture Technology Practices,BATs),将环保转移直接支付等多元、多渠道财政投入政策、技术援助政策、免费培训政策等纳入法规固定下来,长期支持农业环保实践。同时,定期更新农业清洁生产技术清单以适应技术发展的趋势,从而为我国大力推广环境友好的农业适用技术提供依据。定期调整生态补偿细则和环保转移直接支付补贴标准与社会经济发展水平相适应,促进农业环保技术实践可持续发展。农业清洁生产涉及种植业、畜禽养殖业、水产养殖业等不同的农业行业,要根据不同行业生产特点,研究编制农业清洁生产技术指南和审核办法,重点围绕清洁投入、清洁生产和清洁产出全过程分别编制种植业、畜禽养殖业、水产养殖业等清洁生产技术规程,使农业清洁生产有专门的、具体的操作技术、规范与标准可参照。

以推动面源污染监测预警信息化为平台夯实工作基础

完善农业生态环境监测制度,建立健全农业生态环境监测体系。以畜禽养殖污染为例,各地区应该选择典型畜禽养殖场,通过长期开展畜禽污染现状的调查和监测,定期收集有针对性的监测数据,计算分析、整理评估、优化模型,进而构建一套完整的区域畜禽污染动态监测数据库,为加强中国畜禽污染的管理提供科学依据和实践参考。利用现代信息技术手段,建立农业环境监测预警平台、环境友好技术与产品的信息交换平台,并以此为着力点,做好农业资源环境的基础建设。借鉴工业清洁生产推行经验,根据现有农业清洁生产实际需求,首先,加快建立健全农业清洁生产包括种植业(大田、设施)、畜禽养殖业(设施养殖)和水产养殖业(循环水养殖)的审核、评价方法、标准和评价体系,并定期修订。对通过清洁审核的给予资格认证、产品标志认证以及进一步的清洁生产指导和服务,建立健全投入品管理、生产档案、产品检测、产品质量追溯等制度,保障关键生产环节和重大生产技术措施标准明确、操作规范,确保农业清洁生产技术贯穿于生产全过程。其次,建立健全农业生态环境监测体系。建设农业生态环境的监测网络,完善农业生态环境的监测基准和操作规程,并将监测结果作为使用何种农业环境友好技术以及评估农业生态补偿效果的重要依据。

以培育新型经营主体为契机推广农业清洁生产技术

在新的形势和国家政策引导下,专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业为骨干的新型农业经营主体逐渐成为农业生产的主要发展方向。农业清洁生产和面源污染防治技术尚处于试点推广阶段,需要从农民培训和技术服务两方面加以大力推进。通过开展农业清洁生产基础知识和技术培训,将农业清洁生产概念植入人心;引导新型经营主体积极应用农业清洁生产技术和农业面源污染防治技术,从根本上扭转传统农业大水大肥大药的生产习惯,促进农业可持续发展。以植物病虫害防治为例,部分个体农户缺乏相关知识,在以盈利为目的的农药推销员的“鼓动”下,大剂量甚至超范围使用农药的现象十分普遍,其生产的“超标”农产品也得不到有效监管。新型农业经营体系一旦形成后,其规模效应将逐渐展现,农场主或合作社将同时考虑生产成本、农产品质量,将对农业培训和技术服务提出新的要求,同时高效优质的技术培训与服务将有力促进新型经营主体的健康有序发展。



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