发达国家农村合作金融立法经验及其启示——以美国、德国为例
作者:徐 俊   发布时间:2018-05-26   来源:农业经济   浏览次数:544

内容摘要纵观世界发达国家农村合作金融组织的发展,都离不开本国政府在立法方面对其进行的规范与扶持。各国农业经济的发展离不开本国合作金融组织的支持与服务,但是按合作制建立起来的农村信用社实质上早已出现了异化,背离了合作制的本质,这与各国法制建设有很大的关系。本文选取发达国家中比较有代表性的两个国家(美国与德国)。通过回顾两国的立法实践,得出国家立法对推动合作金融组织规范发展有一定的必要性,并结合合作金融思想在我国的传播与实践的情况,对立法的要点提出建议。力争在制度规范引导下,构建新型农村合作金融组织,以更好地服务我国农业经济,推动我国城乡经济协调健康发展。

【关键词】农村合作金融;美国;德国;立法;启示;

一、美国、德国合作金融立法情况

1.美国合作金融立法实践

20世纪初,美国的农业处于极度萧条的状况,农业面临极需资金的扶持。美国国会对于农业经济面临的现状,先后颁布了各种有关农业的金融法案,建立了农业信贷体系。美国的农业信贷体系属于多元复合模式,即采用自上而下的方式,建立的一种松散的联合体制,以美国中央信用联社为最高统领,下面分为联邦中期信贷银行、联邦土地银行、合作银行。

19094月,美国第一部信用社法案获得通过。同年,在美国马萨诸赛州圣玛丽教区居民信用社成立,作为美国首家农村合作组织,它的成立对于其后成立的信用社有着示范引领作用。在1922年美国国会通过了《卡伯—沃尔斯坦德法》(即合作社大宪章)。1916年美国政府制定了《联邦农业贷款法》,明确了联邦土地银行的职责是向符合条件的农民发放长期不动产抵押贷款,这对以此建立的农业合作信贷系统在美国金融史上具有非凡的意义。该法后经多次修订,但其体系更加完善。联邦中期信用银行的建立是依据1923年美国颁布的《美国农业信贷法》。1929年美国国会通过了《美国农业市场法》,该法的颁布促成了合作社基金的建立,合作社基金主要业务是为合作社提供贷款。1930年以后一系列的资金地方信用法规出台,促进了地方信用社的发展。1933年美国农业信贷管理局成,这成为以后的监管部门。1934年美国颁布了《联邦信用社法》。1916年美国国会通过了《联邦农业贷款法》,根据《联邦农业贷款法》相关规定全美国建立十二个信贷区,每个信贷区都成立一家合作性质的联邦土地银行,为农民提供540年的长期贷款。美国建立的中期信用银行,下属四十多家生产信用合作社,职责为负责办理农业中短期贷款中的动产抵押业务。通过立法使业务范围和规模得以规范,立法取得的经验,保证支持了美国信用合作事业的发展。

2.德国农村合作性金融立法实践

德国的农村合作性金融在成立初始就得到当时的德国政府的关注,并对农村合作性金融进行了相关规范和立法。1850年,海尔曼·舒尔茨·德立兹创办了德国第一家城镇信用合作社,采取自愿、自助、自治的原则,专门为手工业者和其他中小工商业者服务,使之能够在大工业蓬勃兴起的条件下保持独立地位,该信用社后来发展成为大众银行。随后,另一德国人弗里德里希·威廉·雷发巽于1864年创建了世界最早的农村信用合作社,该农村信用合作社的主营业务是向农民发放信贷,目的是使农民摆脱高利贷的盘剥以及农业灾害的困境,该信用社后来发展成为雷发巽银行。德国的现代农村合作金融是在舒尔茨大众银行与雷发巽银行基础上建立起来的,经过一百多年的发展和二十世纪七十年代以来的几次合并,呈现出金字塔状的组织结构。处于金字塔塔底的为地方性农村合作银行、信用合作社;处于塔中的为区域性合作银行;塔顶是中央合作银行。各层级合作银行没有隶属关系,各自都具有独立法人资格。各层级的运营模式为:下一级合作银行参股上一级合作银行,上一级合作银行为下一级合作银行提供服务。

但在合作社初创时,不存在特殊的法律框架,合作社的活动在许多方面受到限制,到十九世纪八十年代中期,只发展了245家农村信用合作社。为了规范和促进合作社的发展,188951日颁布的《德国产业及经济合作社法》规定了合作制原则和通过共同的业务经营来促进社员收益;合作社可以分为地区性和全国性两个层级;合作社成员有限承担合作社的债务。1914年时德国农村信用合作社得到了进一步发展,共有15000家。为了促进合作社法的更好发展,于2006814日对《德国合作社法》进行了修改,但合作社不以营利为目标的宗旨并无改变,这是由成立合作社的根本目的,即成立合作社是为了成员间的相互扶助所决定的。现行《德国合作社法》内容全面、详尽,对合作社的运营有一定的指导意义。作为最重要的合作社立法,其中有关合作金融方面的条款的修订,不仅仅推动德国的农业发展,而且对世界各国合作金融相关立法也起到了良好的借鉴作用。1974年《德国合作社法》取消了信用合作社对于其非成员之业务限制后,有不少规模较大的信用合作社已逐渐成为综合性银行。

鉴于合作社金融业务发展迅速,德国于19751222日通过《德国中央合作银行法》,赋予中央合作银行拓展各类业务的权力,以便对全国合作金融体系做进一步协调以及为体系内的小型银行扮演中央结算银行的角色。该法对合作银行设立、组建等方面都有详细的要求。德国合作社法和中央合作银行法共同构建起完善的合作金融法律体系,有力地支持了德国农村合作金融事业的发展。德国金融业三大巨头之一——合作银行,其份额约占市场总额的25%,德国居民中有大约35%是合作银行客户。

二、立法对推动合作金融组织发展有一定的必要性

从美国与德国的立法实践中,可以看到立法对推动合作金融组织发展有一定的必要性。可以看到立法前与立法后,合作金融组织的发展是一不样的,立法后规模得到进一步扩大,业务范围得到进一步拓展,管理上得到进一步得到规范。立法后改变了农民的困境,使得农民从资金窘迫的局面中得以摆脱,资金需求得到了保证。一系列法案的出台规范了合作社的有序经营,可以促进合作更加稳健运营。保证了社员的合法权益,社员的积极性也会相应提高,社员也会更加认同合作社这一组织;同时也促进了合作社的发展。通过立法进一步明确了监管机构的监管职责。一国的信用合作业的稳健发展,与颁布了关于信用社的法案有很大关系,虽然在内容上会有一定的差别,但就立法精神、合作理念的内涵、政府扶持等方面的宗旨都不曾改变。美国与德国对涉及农业合作金融发展进行的相关立法,保证了美国与德国农业信贷体系得以良好运转,也使基层农民对发展农业经济的资金需求有了保障,进而推动了两国的农业经济。

三、信用合作思想在我国的传播与实践

回顾合作思想在中国的传播历程,留学生发挥了很大的作用。其中于树德对中国合作事业的影响很大,1921年他所著的《信用合作社经营论》出版后,被日后成为华洋义赈会总干事的章元善读到,章元善之后请于树德做合作事业的导师,中国的合作指导制度就是这样开始。章元善曾任华洋义赈救灾总会任总干事,华洋义赈会总会成立后提出了最适宜于中国农村社会的是信用合作制度。19234月由戴乐仁草拟、章元善修正的“农村信用合作社空白章程”经过讨论通过,产生了中国农村信用合作社原始的社章。19234月,“香河县第一信用合作社”成立,当时主要是借鉴了德国合作社的基本模式。之后合作组织不断涌现。19242月华洋义赈会开始对农村合作社进行放款业务。从此,我国的农村合作事业步入正轨,逐渐在河北农村推展开来。

这些年虽然我国对于农信社进行了几次改革,改革后农村信用社仍然存在一些问题没有解决:例如作为股东主体的农民缺乏行使股东权利的积极性和能力,导致“三会一层”的法人治理组织架构的运行徒有形式;未考虑到各地的实际情况,在组织形式方面采取的是统一模式;省级联社履职行政化色彩浓厚,省级联社按照处级、科级干部的选拔标准和组织程序,通过行政任命农村信用社的高级管理人员等方面的问题。这些都需要进行相关的立法,来加强机构的设置与管理。

四、美国、德国的立法启示

从美国与德国的立法实践以及结合我国农村合作金融组织发展的现实情况,得出,在农村合作金融机构立法中有些内容是一定要坚持的。例如在性质和地位上应明确合作制是合作金融的基本组织制度,是农村金融的主体,具有独立的法人地位;经营原则上应坚持互助性、自愿性,依法开展业务,不受任何单位和个人的干涉;设立条件上应进一步降低注册资本数额,放宽设立条件;组织形式方面应实行简洁、灵活的公司治理;运营方面应按照因地制宜的原则,对于规模较小的机构不一定非设理事会,以治理有效为原则,由利益相关的社员组成的监事会以完善公司治理;监督管理方面可采取内部民主管理、外部监督管理和行业自律管理三者的有机结合等等。

纵观西方合作社制度的这些年的变异,基本上是在为改变合作社基本制度基础上进行的某些修正和调整,从而在一定意义上增强了合作社的灵活性,保持合作社的稳定性。总之,我们应本着具体国情出发,不断探索自己的道路和模式。


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